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20萬億土地出讓金居然是筆“糊塗賬”

  □王新明李放李勁峰譚元斌   日前,全國將首次針對土地出讓金展開大範圍審計的消息引發關註。在過去的13年間,土地出讓年收入增長超30倍,總額累計近20萬億元。部分地區土地出讓金占據地方財政“半壁江山”。去年,有些省份土地出讓收入總額甚至超過稅收收入。   記者採訪發現,分散在國土、土地儲備、財政等部門的土地出讓金收支管理,除接受一些審計外,大多“封閉運行”,導致違規不斷、腐敗滋生。   巨額出讓金將被“翻老底”   正在各地鋪開的土地出讓金審計,被寄予“摸清家底”的眾望。國土資源部數據顯示,全國土地出讓價款從2001年的1296億元,到去年首次超過4萬億元,13年間增長超30倍,總額累計達19.4萬多億元。   長期以來,各地土地出讓金因收支明細處於公眾監管視野之外、去向不明而飽受詬病。曾有北京市民向審計部門申請公開北京市土地出讓金違規使用情況,卻被以“公開可能對社會穩定帶來不利影響”為由遭拒。   湖北省人大代表王培樹說,每次開地方“兩會”,針對全省上千億元的土地出讓金管理情況,政府都沒有專題報告,也沒公開說明,最多只在財政預算中有個籠統總數,沒法詳細瞭解。   事實上,判斷土地出讓金是否合理使用,並非無規可依。國務院辦公廳2006年出台相關規定,明確土地出讓收入使用範圍包括徵地和拆遷補償、土地開發、支農、城市建設等方面。   記者梳理自2009年至2013年財政部公佈數據發現,最近5年間,國有土地出讓金支出總額達13.49萬億元,其中徵地和拆遷補償、土地開發、城市建設三項占比超過八成。   財政部公佈的數據只能看出全國土地出讓金開支大體走向,在基層實際情況中,違規使用並不少見。審計署曾在2008年和2010年先後公佈對部分地區土地出讓金的審計調查結果。2008年公告顯示,11個城市違規使用出讓金83.7億元,其中挪用於建樓堂館所和彌補經費等52.3億元,出借和對外投資等31.4億元;2010年公告顯示,抽查的13個市有7個市支出2.1億元,用於彌補國土、城建等部門工作經費不足;有4個市違規支出2.38億元,用於建設、購置辦公樓、商務樓等。此後,審計署再未公開涉及土地出讓金方面的審計信息。   記者採訪發現,儘管各地土地出讓金收支大多增長迅猛,但能把這項“政績”說清楚的部門和幹部卻“很難找”。大部分地區官員對土地收入收支話題都很敏感,不願多談。少數基層幹部透露,土地審批和出讓金征收由國土部門管,開發整理和招拍掛歸土地儲備中心,資金管理在財政,“具體收了多少,怎麼用的,只有部門一把手和具體經辦人說得清楚。”   下轉第七版   上接第六版   侵占挪用“體外循環”,“土地賬”成“糊塗賬”   巨額的土地出讓金,除偶爾接受審計調查外,通常情況下處於地方“自己管自己”狀態,這令“土地賬”難免成為一本“糊塗賬”,由此滋生四大亂象:   ——做高成本。土地出讓金收益部分需按比例提取用於教育、農田水利支出,還需與上級財政分成。因此,一些地方為減少收益部分固定支出,拼命做高土地出讓中的徵地拆遷、土地開發成本,極端情況甚至能將土地出讓做成“負收益”。   中國社科院城市發展與環境研究所所長潘家華說,地方政府做高土地出讓成本,最常用的手法是將出讓地塊周邊綠化、道路建設,打包塞進土地開發支出,而這些支出本應由地方財政另外投入。   ——體外循環。儘管國家三令五申要求土地出讓金收支全額納入預算,實行“收支兩條線”管理,審計署2010年的審計公告卻顯示,11個市的674.8億元土地出讓收入,未按規定納入基金預算管理,占征收總額的20.1%。   武漢市近期審計查出,當地一家科級事業單位,將屬於土地出讓金性質的項目建設用地補償資金,存入自行開設的11個銀行賬戶內,兩年來沉澱資金9.8億元。中南財經政法大學教授喬新生說,很多土地招拍掛後,出讓收入卻被瞞天過海,在過渡賬戶內長期“體外循環”,甚至成為地方政府或部門機構的“小金庫”。   ——侵占挪用。有的地方土地出讓金賬戶長期脫離監管,直接成為少數主要領導的“私房錢”,隨意侵占挪用。長春市委原副書記田忠,就曾將無償徵用的土地轉讓變現,侵吞土地出讓金1018萬元。因嚴重違紀違法被“雙開”的武漢市新洲區原區委書記王世益,被查出從土地出讓金賬戶中,支借1億多元資金給4家民營企業使用,建立“官商聯盟”謀取私利。   ——減免尋租。一些土地招拍掛出讓後,開發商只繳納保證金就開始用地,餘款長期拖欠不繳,或能協商減免。貴州省一位基層幹部表示,減免土地出讓金一方面是為吸引客商投資,另一方面怎麼繳、減免多少都是主要領導一句話,裡面存在巨大的尋租空間,“使土地出讓成為貪腐重災區”。   土地財政“依賴症”亟待破除,土地出讓金審計為財稅改革做好鋪墊   土地出讓金收支“頑疾”為何屢禁不止?湖北財政系統內一位負責人說,因土地出讓金屬於地方政府基金預算管理,其收支預算編製無需通過人大審批,報同級財政部門批准即可執行,“土地收入開支多處於封閉運行狀態,違規操作的彈性空間很大。”   土地出讓亂象叢生,背後折射出地方財權與事權不匹配。潘家華等專家介紹,自分稅制改革以來,地方稅收收入有限,土地收益往往被用於地方財政“補窟窿”。“這次土地出讓金審計將對地方財政‘摸清家底’,為下一步財稅改革做好鋪墊。”   一些業內人士認為,土地出讓金不能成為監督外資金。各地應將土地出讓金收支管理情況作為重大事項定期向人大報告,增加公眾信息公開透明度,接受公眾信息公開申請,減少土地出讓金的收支隨意性,壓縮權力尋租空間。   由於土地是稀缺資源,土地出讓金不可能長期保持高速增長。財政部財政科學研究所副所長劉尚希表示,應在加快財稅體制改革,完善與地方事權與財權匹配基礎上,逐步提高國有土地收益基金的提取比例,使土地出讓收益逐漸從財政補充到公益基金的角色轉變,降低對土地財政的過度依賴。   新華社發   (原標題:20萬億土地出讓金居然是筆“糊塗賬”) .
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